为城市转型融资：不要把它留给城市独自解决

为了实现更公平、更有弹性的低碳社会，城市需要对关键的基础设施和系统进行重大变革。但大量的研究表明，他们无法自行筹集这些大变革所需的投资。市政当局要依靠上级政府创造一个财政环境，以加强他们筹集收入和利用外部资金的能力，特别是对于大型项目 。

反过来，国家政府自己也不能创造所有需要的能力，特别是在发展中国家。国际发展机构在这一多层次的努力中可以发挥关键作用，私营部门的资金也是如此--如果这些公共行为者能够做到这一点，可能是缩小城市资金缺口的最大杠杆。

城市金融的现状

城市需要多少钱才能实现《巴黎协定》、2030年可持续发展议程和新城市议程中为一个更可持续、更公平的世界所制定的目标？需要改变的部门是多方面的，从公共交通到土地使用，再到经济适用房。因此，对改造我们的城市所需的实际数额的估计各不相同。但有一个共识存在。这比城市目前所拥有的或能够自行产生的要多，特别是在不太富裕的国家。即使是国家政府，目前在发展中国家资助约60-65%的城市基础设施，面对每年4.6-5.1万亿美元的融资需求，也远远不够，估计缺口为1-3万亿美元。

研究表明，私人投资可以--而且必须--帮助满足这些需求。目前，该部门预计将为2015年至2030年期间的年度基础设施资金缺口提供约一半的资金。那么，对城市来说，至少有一部分处方似乎很简单：改善有利条件，尽可能多地获取这些私人投资。这意味着改善自有收入的收集，使市政资产负债表正常化，并建立透明和有效的预算机制，以提高信用度，从而发行债券、获得贷款和建立公私伙伴关系。

当然，这说起来容易，做起来难。在现实中，许多基础设施项目 ，其高额的前期费用和漫长的时间框架往往对私人投资造成重大障碍。这就是国家政府作为监管者和推动者的作用所在。国家政府可以创造积极的监管环境，并帮助解决长期存在的市场失灵以及地方政府和私人投资者缺乏市政项目融资能力和专业知识的问题。他们还可以利用国际发展机构更广泛的经验和金融深度。

国家政府作为监管者和推动者

作为主要的监管者和规则制定者，国家政府不仅决定了地方支出责任的范围和税收能力，而且还制定了一个城市可以或不可以获得投资资本的监管框架。

以约翰内斯堡为例，它是第一个同时发行市政和绿色债券的撒哈拉以南非洲城市。当地政府能够在资本市场上筹集资金，以应对乡镇的电力、水和交通基础设施的不足，这是因为有一个明确的国家监管框架，允许市政当局借款，同时免除南非政府对所产生债务的任何责任。

相比之下，乌干达的坎帕拉和塞内加尔的达喀尔为巩固其财政和提高其信用等级以发行市政债券所做的努力是徒劳的。达喀尔在最后一刻遇到了政府参与 ，坎帕拉则遇到了低效的法定债务限额。市政债券是城市在资本市场融资的一种选择--美国市政当局的首选经验--但长期定制贷款也不应被视为促进基础设施发展的可行选择。

国家政府必须发挥的第二个作用是作为推动者。城市无法利用私人资金的一个主要原因是它们缺乏以吸引投资者的方式准备项目 ，以及它们的低信用度，即对城市财务管理的信任度的衡量。

虽然国家政府对作为市政债务的直接担保人犹豫不决，但他们也有其他方法来提高投资者对城市的信任。哥伦比亚的FINDETER等市政发展基金、泰米尔纳德邦的城市发展基金等公私合作项目或印度尼西亚的基础设施融资机制等信用增强机制，都是国家政府为调动私人资本而建立的工具，通常是与私营部门行为者和发展机构合作。

城市转型联盟最近的工作概述了公共财政的 "准备情况 "和扩展机制及工具，这是国家政府帮助城市扩大可持续城市基础设施投资所必需的两类活动。

国际发展机构的作用

特别是在发展中国家，弥合城市和私人投资者之间的分歧的资源和经验是有限的。如果国家政府不愿意或不能支持城市发展有信用的项目 ，国际发展机构可以在这个过程的各个阶段介入。

这些机构直接向泰米尔纳德邦城市发展基金等一些国别机制提供资本，或者像世界银行为约翰内斯堡所做的那样，充当市政债券的担保人。此外，能力建设计划，如世界银行的城市信誉倡议。 UrbanShift和全球可持续城市平台，与伙伴城市合作并在全球范围内推广，以改善城市综合规划和管理，为获得资金奠定基础。

在更具体的项目层面，项目准备设施，如城市气候融资缺口基金、联合国人居署城市投资设施和C40城市融资设施，支持市政当局了解和满足投资者的要求，并充当中间人。它们填补了一个重要的空白，因为项目准备费用估计占项目总投资成本的3-10%，而且不太可能由投资者承担。

虽然是一个相对较新的现象，这些项目准备设施是有希望的。迄今为止，从C40城市融资机制获得支持的20个项目 ，在气候防范型城市基础设施方面的投资潜力合计达6.5亿美元，并正在激励世界各地的复制。例如，在2021年，厄瓜多尔住房部发起了一个气候融资提案的呼吁，获胜者获得了技术援助，以推进他们的项目 ，达到银行可接受的阶段，并在6月的世界城市论坛上展示。

长期的、多层次的行动

显然，可持续城市基础设施融资的需求和供应都存在，但目前两者之间的脱节非常严重，我们不太可能在短期内看到大量基于市场的投资者-市政府交易。正如《世界资源报告》所述，从地方到国家和全球的长期、多层次的行动对于建设更加可持续和公平的城市至关重要。 建立一个更平等的城市.

虽然城市必须带头增加对城市服务和基础设施的投资，但国家政府必须发挥积极作用，引导国际和国家专项资金。在城市拥有强大的治理和财政管理能力的情况下，国家政府应着重于创造有利的监管环境。国际社会必须进一步扩大其对地方政府的各种直接支持，并确保项目准备和能力建设设施的连续性。最后，除了优先考虑可持续投资外，私营部门需要帮助开发创新的融资结构和投资工具，以适应城市基础设施投资的具体情况和当前的巨大需求。

茱莉亚-高斯是德国国际合作机构发展合作领域的青年专家，也是WRI 罗斯可持续城市中心研究与知识交流团队的前访问学者。